APP 101: Un nuevo modelo para infraestructura en los Estados Unidos

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Siendo ya un mecanismo común para desarrollar infraestructura en muchos países, la asociación público-privada (APP) está creciendo en importancia en los Estados Unidos. Este modelo de procuración permite a los gobiernos utilizar la experiencia y el financiamiento del sector privado para construir infraestructura, que va desde puentes hasta sistemas de agua, pasando por edificios públicos.

Sin embargo, fuera de los círculos especializados, la mayoría de la gente sabe poco acerca de las APPs. Este mes, Doggerel ofrece una serie de conversaciones con miembros de nuestro equipo de asesores explorando los conceptos básicos detrás de las APPs. En esta primera entrega los especialistas en asesoría de transacciones de Arup, Alfonso Méndez, Roberto Sierra y Jorge Valenzuela analizan la relación entre las APPs y la privatización.

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¿Son las APPs una forma de privatización? ¿Cómo se comparan los dos modelos?

Méndez: Aun cuando algunos de los principios detrás de la privatización y las APPs son similares — refiriéndonos a la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura pública — estos términos no se pueden utilizar de forma intercambiable, ya que existen diferencias sustanciales. El término privatización es el más comúnmente utilizado para referirse a cualquier transferencia de actividades o funciones gubernamentales de un organismo público al sector privado, y ocurre cuando el gobierno vende activos públicos al sector privado, o cuando deja de proporcionar un servicio directamente y depende en el sector privado para proveerlo en su lugar. No hay vuelta atrás.

La propiedad es la diferencia clave. Con la privatización, hay propiedad privada, en contraste con las APPs, donde el activo sigue siendo de propiedad pública. Esto significa que el contrato APP tiene un límite de tiempo y el sector público tiene la propiedad y el control de los activos al terminar el contrato. El propietario público determina los requisitos que el proveedor de la APP tiene que cumplir, verifica ese cumplimiento, y se reserva el derecho de terminar el contrato.

Además, con la privatización, el riesgo del proyecto es 100% transferido al sector privado. Esto difiere de la estructura de riesgo compartido que caracteriza a las APPs que se basa en una evaluación de qué parte está mejor calificada para gestionar y mitigar adecuadamente cada uno de los riesgos del proyecto. Típicamente, las APPs conllevan una combinación de riesgos compartidos entre los sectores público y privado en cada una de las tareas de diseñar, construir, financiar, operar y mantener un activo.

Valenzuela: La mayoría de los activos de infraestructura tienen una vida útil que excede el plazo de un contrato de APP. Por lo tanto, la responsabilidad por la gestión de los activos retornará al gobierno — a cero costo — al terminarse el contrato APP. En todo momento el socio privado tiene que mantener los activos, y cuando los devuelve, los mismos tienen que cumplir con un estricto set de condiciones de mantenimiento rutinario e inversiones de mantenimiento extraordinario. La autoridad pública puede entonces decidir si desea operar el activo directamente o si desea entrar en una nueva APP.

Pensemos, por ejemplo, en el Proyecto de Reemplazo del Puente Goethals. El nuevo puente ha sido diseñado para durar 100 años, mientras que el socio privado construirá, mantendrá y operará el activo durante 40 años.

Algunas personas creen que, una de las razones por las que las APPs son menos comunes en los Estados Unidos que en otros países, es que los estadounidenses tienden a verlos como una apropiación privada de activos públicos. ¿Puede usted discutir?

Valenzuela: Creo que aquí en los EE.UU. los temas relacionados con la implementación de APP son, en gran medida, políticos. Mientras que otros países tienen un marco legal nacional para las APPs, aquí cada estado independientemente decide si quiere usarlas. Hay estados como California y Virginia que están abiertos a la idea, pero hay muchos otros que equivocadamente equiparan las APPs con la privatización, y por lo tanto no les gusta.

Sierra: En mi opinión, no ha habido realmente un esfuerzo para educar al mercado aquí sobre las limitaciones de los actuales métodos tradicionales de desarrollo de infraestructura y, por otro lado, las ventajas que conlleva una APP: esencialmente, la transferencia de riesgo a una entidad privada para construir, financiar, operar y mantener los activos.

Las APPs modernas se desarrollaron en varios países en los últimos 30 años. En el Reino Unido, por ejemplo, en los años 90 el gobierno enfrentó una difícil combinación de persistente subinversión en infraestructura y aumento de la deuda nacional. En ese momento una solución inteligente fue decir: “No necesitamos invertir nuestro presupuesto anual en infraestructura. Vamos a atraer inversionistas. Vamos a atraer a un sector privado que comparta los riesgos”. El marco de APP era una forma de entregar más infraestructura y someterla a requisitos de calidad y rendimiento cuando tenía limitaciones desde el punto de vista del presupuesto público. Otros países, como Australia, Canadá y Chile, por ejemplo, no tienen problemas de deuda nacional, sino que usan las APPs activamente para desarrollar proyectos de infraestructura más grandes y complejos donde tiene sentido compartir el riesgo y obtener mejores resultados en términos de cronograma, construcción de bajo presupuesto, y operaciones y mantenimiento de mayor calidad por muchos años después de que se complete la construcción.

El aspecto de operación y mantenimiento (O&M) de las APPs es muy importante. Es una de las cosas con las que la infraestructura estadounidense tiene un gran problema: el mantenimiento diferido. Recuerdo haber leído que Estados Unidos tiene algo así como 60,000 puentes estructuralmente deficientes. El informe actual de la Sociedad Americana de Ingenieros Civiles le otorga a la infraestructura doméstica una calificación de D+. El déficit de inversión se estima en más de US$200 mil millones anuales. ¡Esta es la cantidad de fondos requerida para simplemente reparar la infraestructura existente — es decir, para hacer frente al mantenimiento diferido — y no considera los fondos necesarios para la modernización y expansión!

La gente debe considerar las APPs como una forma de lograr progresos reales con este tipo de situaciones pues se involucra al sector privado para que se encargue de esos problemas de O&M de largo plazo, pensando en el ciclo de vida de los activos, pensando en reemplazo de porciones del proyecto, o de una sección de una carretera o un edificio. Ahí es donde el método APP es compatible para las necesidades a largo plazo de la sociedad.

¿Sin embargo, algunas APPs son mejores que otras para la sociedad en general? Si una APP no está bien estructurada, ¿podría ser un negocio más ventajoso para el socio privado que para el público?

Valenzuela: En primer lugar, es importante recordar que los proyectos de infraestructura existen para resolver una necesidad de la sociedad, para proporcionar un servicio al público. Eso es complicado, porque tenemos muchas necesidades, y las agencias públicas necesitan llegar a una metodología para dar prioridad a ciertos proyectos. El proceso de planificación, formulación, selección y preparación de una serie de proyectos es clave. Luego es necesario definir claramente los objetivos de cada proyecto de infraestructura: lo que necesita para desarrollar el proyecto y con qué nivel de calidad y costo. Es absolutamente necesario que lo haga el sector público.

Méndez: Pero el modelo APP en sí no es el problema. Creo que, como industria, necesitamos hacer un mejor trabajo en educar al público en general sobre cómo funcionan realmente las APPs. El sector público está transfiriendo un montón de riesgos asociados con la construcción y la O&M del proyecto, al socio privado. Por lo tanto, el socio privado tiene el derecho de obtener alguna ganancia a cambio. Eso es porque si algo va mal con el proyecto, el socio privado es quien tiene la obligación de arreglarlo y absorber el costo asociado a ello. De lo contrario, la agencia pública puede intervenir y cobrar sanciones y, si la situación lo justifica, rescindir el contrato APP. El socio privado tiene que devolver el activo al sector público al final del plazo del contrato APP, por lo que sólo tiene cierto plazo de tiempo para recuperar las inversiones — iniciales y recurrentes — que haya realizado.

Creo que si este concepto fuera mejor comprendido, no habría tanta demonización de APPs, o no se equipararían las APPs con la privatización. Al final de una APP, la infraestructura siempre revierte al sector público satisfaciendo ciertas condiciones físicas, funcionales y operacionales preestablecidas. Básicamente, el gobierno está entregando la infraestructura pública, con el servicio asociado, a un socio privado que ha acordado mantenerla a las condiciones necesarias para realizar el servicio. Y luego el socio privado la devuelve al gobierno.

Valenzuela: Así es. Creo que cuando la gente escucha que el sector privado está involucrado en la infraestructura pública, con frecuencia pueden pensar: “Ah, estás involucrando un negocio privado, y por lo tanto quieren un gran retorno financiero”. Creen que resultaría mejor desarrollar el proyecto bajo una modalidad 100% pública.

Pero se están olvidando de dos cosas. Una es que la mayoría de los proyectos desarrollados bajo modalidad pública tienen un historial de costos excesivos, especialmente los proyectos de infraestructura que son grandes y complejos. Lo hemos visto en nuestros propios proyectos. Cuando trabajamos en el Presidio Parkway aquí en San Francisco, el gobierno decidió realizar el proyecto en dos fases. La primera fase incluyó un tercio del trabajo total, y decidieron hacerlo como un contrato de diseño-licitación-construcción tradicional. La segunda fase, que incluyó dos tercios del trabajo, se realizó como APP. Al final del proyecto, el costo de construcción de las dos fases era en realidad similar, aunque la segunda fase incluyó casi el doble de trabajo de construcción. Además, la primera fase tuvo un retraso de casi dos años, mientras que la segunda fase se entregó a tiempo. Así que creo que este es uno de los mejores ejemplos de la idea de mejor valor y mayor certeza de costos. Con las APPs, estas más seguro de que vas a desarrollar el proyecto dentro del costo de inversión inicialmente presupuestado. Hay menos sorpresas, porque en general los riesgos son mejor gestionados.

La segunda gran ventaja de las APPs es que, al atraer al sector privado, tienes una mejor oportunidad de obtener innovación efectiva y eficiente. Lo que quiero decir con eso es que muchas veces una agencia pública contrata a un ingeniero, el ingeniero diseña un proyecto, y luego la agencia piensa que es la única manera de construir el proyecto, y se mantienen con él durante años. A veces un desarrollador privado viene con una idea acerca de cómo diseñar y construir que es más eficiente y, por tanto, brinda un mejor valor. En las condiciones adecuadas y con los controles pertinentes — de nuevo, todos los cuales deben ser establecidos por el sector público — las empresas del sector privado pueden crear valor para la sociedad en general, porque tienen mucha experiencia con proyectos similares.

 ¿Tienen preguntas o comentarios para Alfonso Mendez, Roberto Sierra o Jorge Valenzuela? Contactar a alfonso.mendez@arup.comroberto.sierra@arup.comjorge.valenzuela@arup.com. ¿Desean saber más acerca de los servicios de asesoría de transacciones de Arup? Contactar a ignacio.barandiaran@arup.com.

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